Amerikaans Cuba-beleid verkiest verrassend pragmatiek boven confrontatie

In tegenstelling tot eerdere harde standpunten blijft een directe poging tot een regimewissel achterwege. Daarmee weerstaat Trump de druk van haviken binnen zijn eigen partij – met name van buitenlandminister Marco Rubio – en kiest hij verrassend voor pragmatisme en continuïteit in plaats van escalatie.

Breuk met het verleden?

Het nieuwe Cuba-memorandum, uitgevaardigd op 30 juni, zet de beleidslijn voor de komende jaren en vormt een duidelijke breuk met de agressieve strategie van ‘maximale druk’ die de laatste jaren van Trumps eerste ambtstermijn domineerde.

Ook de eerste maanden van Trumps tweede termijn insinueerden een terugkeer naar die harde lijn, na de jaren van relatieve dauw onder Joe Biden. Die had aanvankelijk versoepeling aangekondigd, maar hield grotendeels Trumps harde lijn aan, enkele versoepelingen daargelaten.

Al in z’n eerste dagen als president zette Trump Cuba weer op de lijst van landen die terrorisme sponsoren. Het was een beslissing die Biden nog maar net ongedaan had gemaakt.

Verder draaide Trump ook andere versoepelingen van Biden terug: geen visaverstrekking meer voor Cubanen, beperkingen in reizen en contacten en een stop in het diplomatieke overleg. Hij schrapte Bidens humanitaire programma, waardoor honderdduizenden Cubanen risico lopen op deportatie. Tegelijk zocht de VS openlijk steun bij Cubaanse dissidenten in een poging Cuba te provoceren.

Het Witte Huis benadrukt wel dat mensenrechten, vrijheid van meningsuiting en democratische hervormingen centraal blijven staan. ‘Het Cubaanse volk heeft lang geleden onder een communistisch regime dat hun legitieme aspiraties voor vrijheid en welvaart onderdrukt’, stelt het document.

Ondanks de allerminst verzoenende taal komt de nieuwe beleidsnota toch aan als een relatieve verrassing. De Amerikaanse lijn blijft vijandig en in lijn met de economische sancties, die in 1962 afgekondigd werden.

Toch blijft de nieuwe beleidsnota minder agressief dan verwacht, zeker gezien de invloed van buitenlandminister Marco Rubio. Hij is een absolute havik, en niet toevallig zelf van Cubaanse komaf. In plaats van de sancties fors aan te scherpen, wat in de lijn van de verwachtingen lag, bouwt het beleid voort op eerdere maatregelen uit 2017.

Sancties met nuance

Een kernonderdeel van het nieuwe beleid betreft het uitbreiden van sancties tegen bedrijven en instellingen die gelieerd zijn aan de Cubaanse krijgsmacht, veiligheidsdiensten of inlichtingendiensten. Zowel directe als indirecte financiële transacties met deze entiteiten worden verboden.

Toch blijft het memorandum terughoudend wat betreft indirecte sancties. Dat zijn sancties die ook buitenlandse bedrijven, zonder Amerikaanse zetel, treffen.

Een voorbeeld is de Helms-Burton Act uit 1996, die buitenlandse bedrijven vervolgbaar maakt als zij zakendoen met genationaliseerde (voormalige Amerikaanse) eigendommen. In 2019 activeerde Trump deze wet en worden secondaire sancties veel actiever toegepast. Dit veroorzaakte juridische risico’s, handelsdruk, en diplomatieke spanningen, maar leidde tot relatief weinig daadwerkelijke veroordelingen, mede door juridische complexiteit en tegenmaatregelen van andere landen.

De nieuwe NSPM wekt de indruk dat secundaire sancties tegen buitenlandse bedrijven mogelijk zijn, maar in werkelijkheid blijven de sancties beperkt tot personen en bedrijven met een Amerikaanse link. Echte secundaire sancties zouden extra wetgeving of presidentiële besluiten vereisen.

De clan rond Marco Rubio bepleit een harde confrontatielijn.

Door vage regels over ‘indirecte’ transacties ontstaat echter onzekerheid. Het is onduidelijk in hoeverre bedrijven verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor transacties via Cubaanse handelspartners, tenzij die expliciet op de zwarte lijst van het State Department staan. Dit kan bewust zijn, om bedrijven af te schrikken van elke handel met Cuba. Meer duidelijkheid wordt verwacht wanneer de geüpdatete lijst met verboden Cubaanse entiteiten eind juli 2025 verschijnt.

De beleidsnota bespreekt verder een reeks uitzonderingen voor transacties die als ‘in het Amerikaanse belang’ worden beschouwd. Het gaat onder meer over federale operaties, humanitaire hulp, internetdiensten voor Cubanen en de export van landbouw- en medische goederen.

Machtsspel binnen de administratie

Het memorandum onthult interne verdeeldheid binnen de Trump-regering. De clan rond Marco Rubio bepleit een harde confrontatielijn. Aan de andere kant staan pragmatische adviseurs zoals Richard Grenell, een voormalig lobbyist, diplomaat en Trumps huidige presidentiële gezant voor speciale missies. Grenell waarschuwt voor de risico’s van verdere escalatie.

Eerder liet het debat over Chevron’s licentie in Venezuela die verdeeldheid in Trumps rangen zien. Diezelfde Richard Grenell wilde Chevrons licentie verlengen om Chinese invloed op Venezolaanse olie te voorkomen, terwijl Marco Rubio aandrong op maximale druk. Aanvankelijk leek Grenell het pleit te gaan winnen, tot drie Cubaans-Amerikaanse congresleden dreigden Trumps ‘Big Beautiful Bill’ te blokkeren, trok Trump de licentie alsnog in.

De episode toont niet alleen de invloed van de Cubaanse anti-regime lobby. Het toont ook Trumps terughoudendheid aan om terug te keren naar het harde regime-change-beleid van zijn eerste termijn. Alle agressie ten spijt bleek dat beleid niet bijster succesvol, gezien het feit dat Maduro in Venezuela nog steeds de macht in handen heeft.

De gematigde toon van NSPM-5 weerspiegelt ook Trumps bredere visie op buitenlands beleid. Zijn America First-doctrine vertoont neo-isolationistische trekken, met een afgelijnde voorkeur voor niet-interventie en scepsis tegenover regimewissels.

‘We willen niet langer de politieagent van de wereld zijn’, verklaarde Trump al in z’n eerste termijn. Recent voegde hij daaraan toe dat ‘regimewissels chaos met zich meebrengen’. Daarmee gaat Trump regelrecht in tegen zijn voormalige veiligheidsadviseurs John Bolton en Mike Pompeo. Ook buitenlandminister Marco Rubio mag aan dat lijstje toegevoegd worden.

Voorlopig lijkt Cuba niet bovenaan de Amerikaanse prioriteitenlijst te staan. Het memorandum biedt ruimte voor reflectie in plaats van confrontatie. Toch blijft de richting van het beleid onzeker zolang de interne machtsstrijd binnen de administratie voortduurt.

De komende maanden worden daarin cruciaal. Eind juli wordt een nieuwe lijst verwacht van Cubaanse entiteiten waarmee Amerikanen geen zaken mogen doen. Pas dan zal duidelijk worden hoe ver Washington bereid is te gaan.

Intussen mag duidelijk zijn wat er op het spel staat. Een door de Verenigde Staten aangestuurde ineenstorting van het regime in Havana zal zonder enige twijfel leiden tot een ongeziene exodus. Daarvan zal een groot deel vertrekken met de Verenigde Staten in het achterhoofd. In het machtsvacuüm zou de internationale drughandel het eiland, gelegen op amper 90 zeemijlen van de VS, als bruggenhoofd kunnen gaan gebruiken. Beide fenomenen zouden binnen de VS de druk opvoeren om militair in te grijpen.

Alvast duidelijk is dat NSPM-5 geen eindpunt is. Daarvoor hangt er nog te veel mist over de werkelijke Amerikaanse bedoelingen. En zo lang Washington balanceert tussen druk en terughoudendheid, blijven de eilandbewoners zoals vanouds gevangen in een spel met de vaagste spelregels.